无偿收回闲置土地使用权，若干法律问题的研究(1)
2007-4-27 15:20:53 来源：四川博雅 何德成
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核心提示：在我国土地已成为稀缺资源，收回闲置的土地，充分发挥土地效用，具有十分重要的意义。
【摘要】在我国土地已成为稀缺资源，收回闲置的土地，充分发挥土地效用，具有十分重要的意义。此项工作具有极强的法律性，但法律规定却很原则，实际操作中问题很多，须得研究。本文从收回的理论依据、法律依据、收回权的法律性质、收回权的主体、程序、相对人的抗辩理由、行使收回权应该注意的问题及收回权与其他权利的冲突八个方面提出了法律意见，以期能指导国土部门正确行使收回权。
【关键词】闲置土地 无偿收回 法律问题 研究
闲置土地的无偿收回，对合理配置土地资源、充分发挥土地效用具有十分重要的意义，对行政管理相对人的利益也有重大影响。此项工作实践中做法不同，问题很多，值得研究。根据我所办理个案情况，提出观点，以抛砖引玉，请教同仁。
一、收回的理论依据
（一）《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的外，属集体所有。一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地”。这就明确了土地所有权是国家的、集体的，收回权的依据是所有权。土地使用权仅仅是所有权的一项权能，收回权是所有权人行使所有权的一种方式。
（二）土地使用权出让合同是行政合同。行政合同是行政机关管理行政事务的一种方式，它同时兼具公法和私法的性质。在合同的履行过程中，行政机关享有行政优益权①，可根据对方当事人荒芜、闲置土地的违约事实，单方解除合同，收回土地。
（三）土地作为一种稀缺资源，对它的利用就应当遵循利益最大化的原则。《宪法》第10条“必须合理利用土地”的精神就在合理配置资源，充分发挥土地效用。荒芜、闲置行为违反宪法精神。为了能合理地利用土地，应当对权利进行重新配置，以充分发挥土地效用。无偿收回，即可以促进使用权人即时利用土地，又可以合理配置资源。当然，宪法作为国家根本大法，只设立了行为模式，没有制定法律后果。对违反宪法的行为的法律后果是由部门法规定和当事人的合同约定来完成的。如果法律、行政法规有强制性规定，或出让合同双方在合同中有明确约定，荒芜、闲置事实出现后，收回权的主体就应当收回土地，交由一个能充分发挥土地效用的人来开发利用。
二、收回的法律依据
《宪法》第10条规定“一切使用土地的组织和个人必须合理的利用土地”。
《中华人民共和国土地管理法》第37条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”。
该法第80条还规定了法律责任：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，或者不按批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途，动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成施工开发迟延的除外”。第
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