2004年，国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），同年8月24日全国人大修订了《中华人民共和国土地管理法》；2006年，国务院出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号），随后，国务院办公厅和国土资源部、财政部等部门先后出台了调整新增建设用地土地有偿使用费政策、限制用地和禁止用地项目目录、土地利用年度计划管理、规范国有土地使用权出让收支管理、工业用地出让最低价标准、修改城镇土地使用税暂行条例等一系列配套文件，对加强土地调控和强化土地整理进行了制定了系统的法律法规和调控措施。 

      一、土地新政确立了一系列土地管理基本制度，构成了我国现行土地管理的法律制度框架
      （一）土地利用规划制度
      《土地管理法》规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
      （二）土地用途管制制度
      国家将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
      （三）基本农田保护制度 
      基本农田是根据一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，根据土地利用总体规划而确定的长期不得占用的耕地。国家对基本农田实行特殊保护。
      （四）占用耕地补偿制度
      非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，由有关部门组织开垦新的耕地。
      （五）用地审批管理制度
      国家建设用地、乡（镇）村建设用地都必须按照法律规定的程序履行报批手续。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及征收集体所有土地的，应当办理征地审批手续。各级人民政府都要按照法定的权限审批用地。新《土地管理法》实施之后，征收耕地的审批权收到省以上，省级权限为耕地35公顷、一般土地70公顷。
      （六）土地有偿使用制度
      建设单位和个人使用国有土地，除按照法律规定可以以划拨方式取得之外，应当以国有土地使用权出让、作价出资或者入股、国有土地租赁等有偿使用方式取得。
      （七）农民土地财产权利保护制度
      新《土地管理法》规定，农民土地承包经营权受法律保护，承包经营期限为三十年，将党的政策上升为法律。明确农民集体所有土地产权代表是村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织，为建立新型的农民集体所有土地的财产组织形式提供了法律依据。
      （八）土地登记制度
      土地登记是依法对土地权属情况的登记，即国家依照法定程序将土地权属关系、用途、面积、使用条件、等级、价值等情况登记造册，以确定土地的权属，加强政府对于土地的有效管理，保护土地权利人合法权益。
      （九）土地调查和统计制度
      土地调查是土地管理机关进行的清查土地的位置、分布、权属、利用分类、数量、质量和等级，并监测土地动态变化的一项活动。土地调查包括土地利用现状调查、地籍调查、土地条件调查等。土地统计制度是国家统计制度的组成部分。土地统计分为初始统计和经常统计。
      （十）土地执法监督制度
      《土地管理法》明确规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

      二、土地新政突出了土地调控政策措施的针对性和制度建设的长效性
      国发[2006]31号文件的基本精神与国发[2004]28号文件一样，就是综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，管住管好土地，在保护耕地的同时保证经济社会的稳定、协调与可持续发展。但国发[2006]31号文件及其配套文件较以往土地调控政策相比，改革的力度更大，内容更加务实，相关措施更有针对性，也更加注重制度的长效性，符合今后改革方向，为今后改革创造条件。
      （一）立足于经济利益的调整，从经济动因上遏制工业用地过度扩张的态势
      一是切实保障被征地农民的长远生计。国发[2006]31号文件从统筹城乡发展出发，加大了对“三农”的支持力度。重申征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。认真做好被征地农民就业培训和社会保障工作。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。
      二是规范土地出让收支管理。国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。国发[2006]31号文件及其配套政策还首次明确了土地出让收益的使用顺序：土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。
      三是提高土地的取得和保有成本。新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准在现行基础上提高1倍。我省现在执行的标准是4-13等，就是从原每平方米8-40元调整为每平方米16-80元。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准。城镇土地使用税税额标准从2007年1月1日起提高2倍，并将征收范围扩大到外商投资企业和外国企业，同时严格限制减免范围。据初步测算，上述税费标准的提高，将促使我省用地成本苏南、苏中、苏北，每亩分别提高3.5万元、3万元和1.9万元。
      四是建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。国家根据土地等级、区域土地利用政策等，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。国土资源部己于2006年12月23日发布了《全国工业用地出让最低价标准》，我省将根据部颁标准，结合我省2002年发布的全省协议出让土地最低价标准，制订《全省工业用地出让最低价标准》。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。应该说，这一制度，有利于遏止招商引资中竞相压价的行为，有利于提高招商引资的质量，也有利于地区之间产业梯度转移。根据我们的测算，以工业用地最低成本价出让要比现在各地实际执行价格平均提高30%，其中苏北地区提高50%左右。关于工业用地招拍挂，是国发[2006]31号文件明确“必须”实行的制度。
     （二）完善法律制度，加大对各类土地违法行为的打击力度
      一是强化对土地管理行为的监督检查。要求国家土地督察机构要认真履行国务院赋予的职责，加强对地方人民政府土地管理行为的监督检查。
      二是强调对国家机关工作人员违法必究。国家机关工作人员非法批准征收、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，触犯刑律的，依法追究刑事责任。对不执行国家土地调控政策、超计划批地用地、未按期缴纳新增建设用地土地有偿使用费及其他规定税费、未按期足额支付征地补偿安置费而征占土地，以及通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批的，要追究有关人员的行政责任。
      三是明确对“以租代征”要追究法律责任。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任。
      四是完善土地违法案件的查处协调机制，加大对土地违法违规行为的查处力度。监察部会同国土资源部等有关部门，集中开展一次以查处非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等行为为重点的专项行动。
      五是强化国土地资源管理的部门责任。强调国土资源管理部门及其工作人员要严格执行国家土地管理的法律法规和方针政策，依法行政，对土地利用情况的真实性和合法性负责。凡玩忽职守、滥用职权、循私舞弊，不执行和不遵守土地管理法律法规的，依照有关法律法规追究有关领导和人员的责任。
      （三）运用必要的行政手段，完善土地管理的责任机制
      一是完善责任内容。地方各级人民政府主要负责人对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。这个规定与国发[2004]28号文件相比，责任内容增加了，不仅对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，而且要对土地利用总体规划和年度计划执行情况负责。
      二是明确考核依据。将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。并主要采用卫片巡查的办法，确定各地新增建设用的实际情况。
      三是严格实行问责制。对本行政区域内发生土地违法案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规行为隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任。
      四是按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级政府汇总后一次申报，经国土地资源部审核，报国务院批准后由省级政府具体实施，具体实施方案报国土资源部备案。 

      三、土地新政强调了土地整理，在新形势下切实做好土地整理任重而道远
      自2002年以来，全国各地认真贯彻国家关于切实保护耕地的基本国策和有关方针政策，充分利用各类专项资金，大力开展土地开发整理工作，取得了重大进展和明显成效。仪征市先后积极向国家争取了近10个国家投资土地开发整理项目，投资额达到1.2亿元，同时争取了若干个省投资土地开发整理项目。与此同时，为满足建设用地占用耕地报批的需要，还逐年开展了耕地占补平衡项目的土地整理。这些土地整理项目的开展，对增加有效耕地面积，提高农业基础设施配套水平，改善农业和农村生产和生活环境发挥了重要作用。在国发[2006]31号文件及其配套文件等的土地新政实施的新形势下，大力开展土地整理，一是有利于增加一定的耕地面积，缓解仪征市耕地保护尤其是基本农田保护的压力，促进仪征市耕地和基本农田保护目标责任制的落实；二是有利于提高农业基础设施配套水平，通过土地平整、农田水利、田间道路、农田防护工程的建设，提升农业的综合生产能力，提高农业劳动力转移的动力，增加农民的收入，进而有效缓解仪征市的“三农”问题；三是有利于落实耕地占补平衡制度，通过耕地占补平衡项目的实施和城镇建设用地增加与农村建设用地减少的挂钩，为仪征市经济社会发展拓展有效的建设用地空间；四是有利于改善村容村貌，通过农用地整理和农村建设用地整理，促进仪征市社会主义新农村建设的步伐。针对当前仪征市土地整理工作中存在的问题，应当采取一定的措施努力做好土地整理。
      （一）把握方向，切实支持社会主义新农村建设
      土地整理与社会主义新农村建设关系密切。当前和今后一个时期，应当围绕落实《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发〔2006〕1号)和实现“十一五”期间耕地保护目标和新农村建设目标，坚持土地整理向粮食主产区、基本农田保护区、土地开发整理重大工程倾斜政策，进一步丰富土地开发整理内涵，突出区域综合性、多功能性、多效益性的特点，重点在促进农业生产发展，提高农民生活水平，改善村容村貌上下功夫，为新农村建设作出贡献。
为支持社会主义新农村建设，土地整理要结合实施新农村建设规划，完善县级土地开发整理规划，以土地整理和复垦为重点，统筹安排田、水、路、林、村的综合整治，着力提高农业综合生产能力，改善农民生产和生活条件；结合巩固农业基础地位，大力推进基本农田整理，搞好农田基础设施建设，特别要搞好小型农田水利建设，增强排灌和防灾减灾能力，增加有效耕地面积；结合发展特色农业、现代农业，对项目进行科学设计，改善生态环境和农业生产条件，提高劳动生产率，为农业增效、农民增收奠定基础；结合建设农村美好家园，对村庄废弃地和腾退的宅基地合理开发利用，复垦还田，进行公益事业建设，美化居住环境，造福农民群众。
      （二）尊重民意，切实保护农民合法权益
      土地整理是惠及农民群众的建设活动，农民满意是取得成效的重要标志。在项目管理中，要充分尊重农民群众的意愿，广泛征求意见，把土地开发整理真正建成“民心工程”、“德政工程”。项目选址应经村民大会或村民代表同意；设计要设置征求意见程序，吸收农民群众合理建议；项目施工应尽可能招用项目所在地农民工，让农民在项目实施时就得到收益。与此同时，要强化土地开发整理项目的群众监督制度。项目实施前应将项目建设有关情况公告；实施中应组成村民监督小组进行监督；验收时应了解村民反映，征求意见。项目竣工后要树立国家投资和地方投资土地整理项目标志牌，接受群众监督。
      搞好土地权属管理是切实保障农民合法权益的重要工作。国土资源部门和项目承担单位要争取项目所在地乡镇政府和有关农民集体经济组织的支持和配合，做好项目区的土地所有权、使用权、承包经营权权属调查、登记、调整工作。首先要确认权属、地类、面积等现状，并做好权属管理有关政策宣传工作，让村民了解国家有关规定和权利人的权利义务。在项目可行性研究和设计阶段，应确认权属调整方案，并经土地权利人的书面同意。项目建设完成后要将土地权属调整方案公开，并及时按规定程序办理土地变更登记和发证手续。要采取承包等有效措施，落实工程后期管护责任，确保土地开发整理长期发挥效益。
       （三）严格管理，切实保证项目实施规范有序
      在提出项目建议时，市(县)国土资源部门应认真确定项目承担单位。承担单位的内设机构和人员条件应能满足项目建设全过程工作需要，承担项目可行性研究、设计和预算编制、实施管理等组织工作，并对项目的科学性、合理性、真实性负责。承担单位一经确定，一般不做调整。
      在项目可行性研究和设计阶段，要确保项目的合理性和真实性。项目选址应依照规划，结合流域、水系，有重点地向沿路、沿江、沿线布局。项目可行性研究要现场踏勘；设计应实地勘察测量，有关数据和图件要满足设计与预算编制、招投标和施工的实际需要。
项目实施必须严格按照市场规则组织进行。除可由项目所在地农民承担的土地平整、水土保持等工程外，其他农田水利、田间道路工程施工一律实行工程施工单位招投标制度。对项目可行性研究、设计与预算的编制、工程监理也要逐步实行招投标。
      在项目实施中，要高度重视和加强项目资金使用监督管理。项目资金实行专款专用，单独核算，任何单位、个人不得截留、挪用或挤占。项目承担单位必须严格按照批准的预算，不得擅自扩大支出范围，不得用于与项目无关的其他支出，努力提高资金使用效益，切实保证项目资金的安全。
      （四）健全机制，切实做到监管工作落实到位
      一是国土资源部门必须要加强对土地开发整理项目建设的监管，当前特别要完善监管机制，落实监督检查制度。要把项目实施监督检查结果与项目入库、计划安排、资金拨付等管理工作紧密联系，实行挂钩制度，必要时采取暂停项目实施和资金拨付等措施。
      二是要稳步推进技术监管手段建设，建立项目申报、计划安排、实施、验收等一体化信息管理和监控系统，逐步实现全系统联网，实行“在线监控”，运用信息技术对项目管理情况进行跟踪监控。
      三是要对项目承担单位实行目标管理和绩效考核，实行以审计为主、监督检查并行的监管制度。对于不严格执行项目设计与预算、资金管理混乱、工程建设质量差的项目，或在招投标、工程监理、签订和执行合同过程中违规操作的项目，要追究承担单位及有关人员的责任。同时，要加强对可行性研究报告、设计、预算编制单位和监理、施工单位的监督，建立责任追究、业绩和信誉发布制度，定期对可行性研究报告、设计、预算编制单位和监理、施工单位的工作质量、效果等作出客观评价，在媒体上公开发布。对违反有关规定，造成项目可行性研究虚假、设计与预算变更较大、资金损失浪费、施工质量达不到规定标准的，应当建议有关方面按规定给予相应处罚。