对如何遏制基层土地违法行为的几点思考 (2)
（三）、涉地违法暴露出的问题。乡镇政府、村级组织土地违法多发，暴露出管理缺失和管理越位两个突出问题。首先是乡镇人民政府管理职责的缺失。按照《土地管理法》第三条的规定，各级人民政府应采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。国务院颁布的《基本农田保护条例》第六条也规定，乡镇人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。但在实际工作中，在处理发展经济与保护耕地的关系上乡镇人民政府往往把二者的关系对立起来，过多地把天平向促进经济发展的方向倾斜，在以经济建设为中心的幌子下，没有能够正确履行耕地保护特别是基本农田保护的责任。这种职责缺失是造成土地违法行为多发的一个重要原因。其次是村级组织的管理越位。某些村委会实际上以所有者和管理者的双重身份履行“第二国土局”的职能。按照《土地管理法》的规定，农村集体经济组织或者村委会是集体土地的所有者的代表。既然是所有者，那么按照他们自己的逻辑，村委会当然可以充分享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利。然而，按照《土地管理法》有关用途管制的规定，集体土地所有权是一种完全的所有权，集体经济组织或者村委会在行使所有权的同时，应当遵守土地用途管制的要求。但在现实生活中，一些村级组织以发展经济和履行《村民委员会自治法》赋予的权利为说词，片面理解《土地管理法》的法律制度，以所有者和管理者的双重身份，越位行使对集体土地的完全所有权，使土地用途管制等重要法律制度在某些地方形同虚设。
二、乡镇政府及村级组织土地违法的成因
当前，部分地方党政领导干部对科学发展观和宏观调控决策认识理解不深，法制观念淡薄，没有严格执行国家宏观调控政策，误以为发展就是上速度、抓GDP，抓GDP就是要投资扩张、上项目，投资扩张就是要用地扩张。加上目前普遍存在的“唯GDP论”的政绩考核办法，使一些地方政府的领导从地方利益出发，以发展地方经济，调整产业结构为由，频频扩张用地、非法批地圈地。乡镇政府和村级组织土地违法多发的原因是多方面的，具体有以下几个方面原因：
（一）、主观和客观的原因。乡镇政府和村级组织土地违法多发存在主观和客观两方面的原因。在主观方面主要表现在政绩观、发展观和利益观上出现问题。乡镇人民政府和村级组织承担着发展经济、确保一方平安的重任，对这两级组织的考核通常也是以发展经济作为一项重要指标，而包括耕地保护等问题往往被忽略；在某些乡镇政府领导和村干部眼里，只要在任期内把经济搞上去，其他问题统统都是次要的；某些村干部上任之初，大多信誓旦旦，要为群众办事，改善群众生活，上任后盯着本村土地，怎么赚钱怎么干，至于耕地保护那是国家的事，在国家与集体利益发生矛盾的时候，小团体的利益高于一切。在客观方面，我国对土地实行用途管制制度，严格控制耕地转为建设用地，在一些地方尤其是发达地区，就存在着经济发展与供地之间的不平衡，为了摆脱用地指标的限制，在地方政府的默许和支持下，出现大量的“以租代征”、未批先用或者擅自扩大开发区的问题。另外，我国对土地实行国家和农民集体所有制两种形式，农民对集体土地名义上是所有者，但因受到用途管制的限制，而无法完全实现所有权，包括土地使用权的转让、农用地的转用等处分权，加之基层干部对土地法律制度的错误理解，很容易出现非法处分土地的情况发生。
（二）、共性和差异的原因。从共性方面来看，一是在现行的财政分配体制下，除个别发达地区外，大多乡镇政府的可支配收来源与村集体经济组织相差无几，都十分有限，于是以土地换取钱财就成了他们获取经济来源最便捷的方式。二是以用途管制为核心的土地管理制度，决定了乡镇执法与村级组织不可能具有批地权力，或者成为供地主体，一般只是履行程序而已。如果说省、市、县及地方执法在不同程度上有运用管理土地的实体性权力，而获得多一些使用土地机会的话，那么乡镇政府和村级组织擅自决定使用土地，则大多表现为违法用地了。三是在上级地方政府下达的经济指标的压力下，市、县政府有可能采取一些简单的、不恰当的做法，将指标再普遍分解到经济基础十分薄弱的乡镇政府，甚至准行政化的村级组织。对乡镇政府和村级组织来说，既要完成指标，又要做到合法用地，确有些勉为其难。四是地方各级政府在贯彻落实中央政府最严格的土地管理制度过程中，存在着层层衰减的倾向。抛开这一问题背后更为复杂的原因，仅从事实结果推断，作为最基层的乡镇政府和实行自治的村级组织，很容易在严格管理土地问题上产生模糊认识，认为违法用地似乎不是什么大问题。五是从用地审批的角度来看，人们已经普遍感觉到了用地审批周期长的问题，未批先用、边报边用的违法用地情形大量存在。而对于急于用地的乡镇政府或村级组织来说，因为要履行更多的上报程序，所以获得最后批准同意使用土地的周期会更长，违法用地可能性越大。六是近年来严查土地违法的高压态势，使得市、县政府的领导有所“警醒”。对于乡镇政府和村级组织联系的、能给本地带来财政收益的项目，因没有用地手续而向自己请示时，便采取默认、放纵，或者暗中支持的方式予以“批准”。有的市、县政府招商引资的项目因难以在短期内“落地”，便“指示”乡镇政府或者村级组织出面与用地单位签订合同，造成违法用地。此类情形的违法用地性质上属于上级政府非法批地，但表现同来的却是乡镇政府和村级组织违法。
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